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Formelle Instrumente der Raumordnung

Instrumente der Raumordnung können formellen (gesetzlich geregelten) oder informellen (kooperativ ausgestaltbaren) Charakter haben. Zu den formellen Instrumenten der Raumordnung gehören insbesondere Raumordnungspläne, Zielabweichungs-, Untersagungs- und Raumordnungsverfahren.

Das zentrale Planungsinstrument ist der Raumordnungsplan, der aus einer beschreibenden und einer zeichnerischen Darstellung (Textteil und Kartenteil) besteht. Raumordnungspläne sind großräumiger und ihr Maßstab ist gröber als bei der nachfolgenden Bauleitplanung der Städte und Gemeinden. Raumordnungspläne werden von den zuständigen Stellen der Landes- bzw. Regionalplanung unter Berücksichtigung der verschiedenen Ansprüche zur Nutzung des Raums z. B. für

  • die gesamträumliche Landes- oder Regionalentwicklung
  • Siedlungs- und Versorgungsstrukturen
  • Freiraumnutzungen wie Erhaltung von Natur und Landschaft, Land- und Forstwirtschaft oder Rohstoffgewinnung und
  • technische Infrastruktur (z. B. für Verkehr und Energieversorgung)

auf der Grundlage raumbezogener Fachplanungen (z. B. zu Verkehr, Wasserwirtschaft, Naturschutz) und politisch-strategischer Entwicklungsvorgaben unter Einbeziehung eines breiten Beteiligtenkreises erarbeitet. Ein Raumordnungsplan enthält wesentliche raumbedeutsame Entwicklungsvorstellungen für den jeweiligen Planungsraum, die nach Abwägung der berührten Belange als Grundsätze oder Ziele der Raumordnung festgelegt werden und von öffentlichen Stellen bei nachfolgenden Planungen und Verfahren zu beachten oder zu berücksichtigen sind. Dem Raumordnungsplan wird eine Begründung beigefügt. Da im Aufstellungsverfahren und bei umweltrelevanten Änderungen von Raumordnungsplänen eine „Strategische Umweltprüfung (SUP)“ integriert ist, durch die erhebliche Auswirkungen der Planung auf die Umwelt frühzeitig ermittelt und bewertet werden sollen, wird begleitend ein umfassender Umweltbericht zur Planung erarbeitet.

Ein Ablaufschema für das Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen finden Sie hier . Das Verfahren beginnt mit der öffentlichen Bekanntmachung allgemeiner Planungsabsichten, sodass frühzeitig erste Hinweise für die Erarbeitung des Planentwurfs und seine Inhalte gegeben werden können. Liegt ein Planentwurf vor, folgt eine umfassende Beteiligung von Behörden, Verbänden und der Öffentlichkeit. Zunächst wird die Abgabe von Stellungnahmen zu den Planunterlagen ermöglicht, später folgt eine mündliche Erörterung. Die im Beteiligungsverfahren vorgebrachten Stellungnahmen werden in den raumordnerischen Abwägungsprozess einbezogen, in dessen Rahmen die verschiedenen zu berücksichtigenden Belange gegen- und untereinander abgewogen werden. Wegen des nur groben Rasters der Raumordnungsplanung werden Belange dabei oft in einer typisierenden Art und Weise bzw. als „Gruppenbelange“ berücksichtigt. Die in die Abwägung einzubeziehenden Stellungnahmen werden nicht in einzelnen Schreiben beantwortet, da dies aufgrund des großen Beteiligtenkreises nicht möglich ist und eine gesetzliche Pflicht hierzu nicht besteht. Die Ergebnisse der planerischen Abwägung ergeben sich aus dem Raumordnungsplan nebst zugehörigen Unterlagen, die am Ende des Verfahrens öffentlich ausgelegt und im Internet bereitgestellt werden.
In Niedersachsen wird der landesweite Raumordnungsplan nach vorheriger Beteiligung des Landtags als Verordnung der Landesregierung erlassen; es handelt sich um das „Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen“. Die regionalen Raumordnungspläne werden als Satzung der jeweiligen (kommunalen) Regionalplanungsträger beschlossen und müssen von den oberen Landesplanungsbehörden genehmigt werden. Diese Regionalpläne heißen in Niedersachsen „Regionale Raumordnungsprogramme“.

Das Instrument des Zielabweichungsverfahrens ermöglicht die Überprüfung, ob im Einzelfall ausnahmsweise von einem im Raumordnungsplan festgelegten Ziel der Raumordnung abgewichen werden kann, ohne damit die Grundzüge der Planung aufzugeben. Es dient dazu, Planungslücken für atypische Einzelfälle zu schließen. Vorab ist zu prüfen, ob ein Konflikt mit Zielen der Raumordnung im fraglichen Einzelfall nicht auch vermeidbar ist, z. B. durch Umgestaltung des Vorhabens oder eine andere Standortwahl. Ein Zielabweichungsverfahren kommt außerdem nur in Betracht, wenn es für den Einzelfall besondere neue Aspekte gibt, die bei der Aufstellung des Raumordnungsplans noch nicht erwogen werden konnten (z. B. weil sich tatsächliche Veränderungen auf Teilflächen im Planungsraum ergeben haben oder das Erfordernis einer raumordnerischen Freihalteplanung durch ersatzlose Aufgabe der betreffenden Fachplanung entfallen ist). Wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, Grundzüge der Planung nicht berührt werden, das Einvernehmen mit fachlich berührten öffentlichen Stellen vorliegt und das Benehmen mit den betroffenen Gemeinden hergestellt ist, kann eine Zielabweichung zugelassen werden (Ermessensentscheidung). Hat das Verfahren Erfolg, ist nur die vom Zielabweichungsverfahren betroffene Einzelmaßnahme oder -planung von der Bindung an das Ziel befreit; im Übrigen bleibt das Ziel der Raumordnung bestehen.
Vom Instrument der Zielabweichung zu unterscheiden, sind Ausnahmen von einem festgelegten Raumordnungsziel, die vom Träger der Landes- oder Regionalplanung für bestimmte Fallgruppen bereits in seinem Raumordnungsplan selbst planerisch geregelt wurden.
Der Ausschuss "Recht und Verfahren" der Ministerkonferenz für Raumordnung hat 2010 ein Positionspapier "Zielabweichungen nach § 6 Abs. 2 ROG (und nach landesrechtlichen Regelungen) - Hinweise für die Praxis" erarbeitet. Außerdem wurden in Niedersachsen Verwaltungsvorschriften zum Zielabweichungsverfahren erlassen.

Die Untersagung ist ein Sicherungsinstrument, um die Raumordnungsplanung gegenüber örtlichen oder fachlichen Planungen und Vorhaben durchzusetzen. Wenn ein bestehendes Ziel der Raumordnung einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme entgegensteht, diese aber trotzdem weiterverfolgt wird, kommt eine unbefristete Untersagung durch die zuständige Landesplanungsbehörde in Betracht (z. B. Untersagung der Beschlussfassung zu einer raumordnungswidrigen Bauleitplanung). Eine befristete Untersagung ist möglich, wenn befürchtet wird, dass eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme die Verwirklichung eines in Aufstellung befindlichen Ziels (während der Aufstellung oder Änderung eines Raumordnungsplans) wesentlich erschwert oder unmöglich macht. Untersagt werden können nur solche Planungen oder Maßnahmen, die nach § 4 Raumordnungsgesetz an Ziele der Raumordnung gebunden sind. Dies ist bei raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen immer der Fall. Behördliche Zulassungsentscheidungen über private raumbedeutsame Vorhaben sind aber nur in bestimmten Fällen an Ziele der Raumordnung gebunden, etwa bei Planfeststellungsverfahren. Mehr zu Bindungswirkungen von Zielen der Raumordnung finden Sie hier. Außerdem wurden in Niedersachsen Verwaltungsvorschriften zum Untersagungsverfahren erlassen.


Das Raumordnungsverfahren ist ein wichtiges Abstimmungsinstrument der Raumordnung. Es dient der frühzeitigen gutachtlichen Vorprüfung, ob und wie ein geplantes raumbedeutsames Vorhaben mit überörtlichen Auswirkungen (z. B. Bau und Betrieb einer Ortsumgehung, einer Hochspannungsleitung oder eines Freizeitparks), raum- und umweltverträglich realisiert werden könnte. Ein Raumordnungsverfahren kann dazu beitragen, geeignete Standorte oder Trassen für Großprojekte zu finden oder frühzeitig Konflikte (sog. Raumwiderstände) aufzeigen, die einer späteren Zulassung des Vorhabens ggf. entgegenstehen oder diese erschweren. Die zuständige Landesplanungsbehörde prüft auf Basis eines umfangreichen Beteiligungsverfahrens die Übereinstimmung des Vorhabens (einschließlich etwaiger vom Planungsträger in Betracht gezogener Standort- oder Trassenvarianten) mit den Erfordernissen der Raumordnung und die Abstimmung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen. Das Ergebnis wird in einer Landesplanerischen Feststellung dargelegt. Sie hat keine unmittelbare Rechtswirkung, ist aber in den nachfolgenden Planungs- und Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen. Ein Ablaufschema für Raumordnungsverfahren finden Sie hier , weitere Informationen hier.
Neben förmlichen Landesplanerischen Feststellungen geben die Landesplanungsbehörden auch außerhalb von Raumordnungsverfahren formlose landesplanerische Stellungnahmen zu raumbedeutsamen Vorhaben ab, beispielsweise wenn sie von anderen Stellen in konkreten (Fach-)Planungs- oder in Genehmigungsverfahren beteiligt werden.

Die den jeweiligen Instrumenten der Raumordnung zugrunde liegenden Rechtsgrundlagen finden Sie im Raumordnungsgesetz des Bundes und im Niedersächsischen Raumordnungsgesetz.

(Stand der Information: Juli 2018)

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